Entre 2015 e 2024, os valores do orçamento da União dedicados às emendas parlamentares saltaram de 3,9 bilhões de reais, em valores corrigidos, para 48,3 bilhões de reais. Isso porque, a partir de 2013, uma série de alterações constitucionais e legais gradativamente tornou obrigatório o pagamento das emendas parlamentares ao orçamento e elevou o seu valor mínimo, além de criar novas modalidades de emendas.
As mudanças também obrigaram o Poder Executivo a reservar recursos crescentes a serem alocados pelos parlamentares e a indexar o valor mínimo obrigatório a ser alocado para emendas ao crescimento da receita, bem como a flexibilizar os requisitos de transparência e controle sobre o uso dos recursos.
Trata-se de um fenômeno raro entre países com boas práticas orçamentárias, como aponta um estudo inédito, de coautoria de Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper. Produzido em parceria com Hélio Tollini, ex-secretário federal de Orçamento e consultor de Orçamentos aposentado da Câmara dos Deputados, o trabalho compara a prática brasileira com as de 11 países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
A situação em 11 países
Uma das principais defesas da expansão das emendas é o argumento de que existe um padrão global de estabelecer que a definição das prioridades orçamentárias seja feita pelo Poder Legislativo. Não foi o que o trabalho constatou. A situação, em cada um dos 11 países analisados, é muito diferente da que se observa no Brasil.
1. Alemanha – O Parlamento pode apresentar e aprovar emendas ao orçamento. Nos últimos dois anos, as emendas parlamentares reduziram, em vez de aumentar, as dotações de despesas.
2. Austrália – O Parlamento australiano não pode emendar o orçamento. Em assuntos orçamentários, seu papel é debater e questionar o orçamento proposto.
3. Canadá – As comissões da Câmara dos Comuns e os parlamentares, podem recomendar, mas não impor, realocações ou reduções de despesas. Raramente alguma dessas propostas é aprovada.
4. Chile – O Parlamento não pode emendar o orçamento para aumentar as despesas, mas pode reduzir ou rejeitar unilateralmente qualquer item de despesa ou programa.
5. Coreia do Sul – O Poder Executivo precisa aprovar qualquer aumento pretendido pela Assembleia, a não ser que resultante da aprovação de emenda a alguma proposta de legislação tributária em tramitação, o que não ocorreu nos últimos cinco anos.
6. Espanha – Em teoria, as emendas são propostas unilateralmente pelo Parlamento. Entretanto, em geral, a maioria das emendas aprovadas foram aceitas ou mesmo sugeridas pelo Poder Executivo.
7. Estados Unidos – O processo começa com o Poder Executivo enviando ao Congresso uma solicitação de recursos. O Legislativo tem autoridade para refazer o orçamento. As emendas de interesse individual dos parlamentares estão limitadas a 1% da despesa discricionária (no Brasil, já chegam a 24%).
8. França – Poder Executivo tem forte influência sobre as emendas que são aprovadas. As emendas não podem provocar aumento na despesa total.
9. Itália – Poucas emendas são aprovadas e dependem da concordância do Executivo. Não podem elevar a despesa total e representam valor residual dentro do orçamento.
10. México – Emendas têm valor um pouco maior quando o Executivo não tem maioria no Congresso. Mesmo assim, o Executivo tem amplo controle sobre as emendas aprovadas e o valor total não passa de 5% das despesas discricionárias.
11. Portugal – O processo de proposição de emendas tem alguma semelhança com o brasileiro, no que diz respeito à inexistência de análise de custo-benefício. Porém, emendas aprovadas são em número muito menor que no Brasil e não necessariamente são executadas pelo Poder Executivo.
Fonte: Insper
